Verluste und Schäden durch den Klimawandel – „Loss and Damage“ im klimapolitischen Schneckentempo

Tuvalu war es, das 1991 als erstes Land für die Allianz der kleinen Inselstaaten (AOSIS) den Begriff „Verluste und Schäden“ einführte. Ab der Jahrtausendwende wurde es dann allmächlich allen klar, dass die Reduktionen der Treibhausgase nicht ausreichen würden, um den Klimawandel aufzuhalten. Daraus entwickelte sich dann die Debatte um Anpassung. Die UN-Klimakonferenz auf Bali 2007 rief im „Fahrplan von Bali“ dazu auf, Mittel für Verluste und Schäden in besonders verwundbaren Entwicklungsländern bereitzustellen; seitdem wurde auch „Loss und Damage“ ein Thema. Doch obwohl die Wirbelstürme im Sommer 2017 ganze Karibikinseln und Küstenstriche am Golf von Bengalen verwüsteten, fristet es bisher ein Mauerblümchendasein auf den Klimagipfeln...

Von Kopenhagen 2009 bis Paris 2015

Auf dem Klimagipfel von 2009 zu Kopenhagen versprachen die Industrieländer, den Entwicklungsländern jährlich steigende Finanzmittel bis zu 100 Milliarden US-$ in 2020 für Treibhausgasreduktionen und Anpassungsmaßnahmen an den Klimawandel bereitstellen. Zu diesem Zweck wurde dann 2010 auf dem Klimagipfel COP16 zu Cancun in Mexico der Green Climate Fund errichtet. Doch schon da war immer klarer geworden, dass der Klimawandel Schäden verursacht, die man zwar reparieren kann, aber an die man sich nicht mehr anpassen kann, zum Beispiel an die immer größeren Windgeschwindigkeiten bei Taifunen, und dass er zu unwiederbringlichen Verlusten an Menschenleben, Inseln und Küstenstreifen führt. Schließlich stimmten 2013 die Industrieländer auf dem 19. Klimagipfel zu Warschau– aber erst nach massivem Druck der internationalen Zivilgesellschaft und der klimaverletztlichen Länder – der Einrichtung des Warsaw International Mechanism for Loss and Damage associated with Climate Change Impacts (Internationaler Mechanismus für Verluste und Schaden im Zusammenhang mit Auswirkungen des Klimawandels) zu. Diese Einrichtung soll das Wissen um die Risiken von Verlusten und Schäden durch den Klimawandel stärken, Expertentreffen sowie technische und finanzielle Unterstützung organisieren und Empfehlungen aussprechen.

Im September 2015 verabschiedeten die Präsidenten der pazifischen Inselstaaten auf Suva, der Hauptinsel von Fiji, im Vorfeld des Klimagipfels zu Paris die „Suva Declaration on Climate Change“. Sie stellen fest, dass das 2°-Ziel zum Überleben ihrer Staaten nicht ausreicht, denn bereits jetzt resultiert es in Verlusten von Land, territorialer Integrität und erzwungener Auswanderung und damit zu Verletzungen von Menschenrechten. Sie fordern, dass die Temperaturerhöhung unter 1,5° C bleiben muss. „Loss and Damage“ soll ein eigenständiges Element neben Adaptation im Abschlussdokument von Paris werden.
Im Ergebnis des 21. Klimagipfels 2015 zu Paris, dem Paris Agreement, erscheint „Loss and Damage“ endlich nicht mehr als Unterpunkt von „Adaptation“ sondern in Artikel 8 als eigener Punkt, in dem Aktionsfelder benannt werden. Gerade die Vertreter der Least Developed Countries bewerteten dies als Durchbruch, ein Durchbruch allerdings, der teuer erkauft wurde: Es fehlt nämlich jegliche Rechtsgrundlage für irgendeine Verantwortlichkeit oder Kostenerstattung für die entstandenen Schäden und Verluste – ein Manktum an Verbindlichkeit, das im Übrigen für viele Passagen des Paris Agreements gilt.

 

November 2017: Loss and Damage auf der COP23 in Bonn

Die formalen Ergebnisse des Bonner Klimagipfels 2017

Side Event von Luxemburg im gemeinsamen EIB – Deloitte – Gouv.Lux –Stand mit (von links) Carole Dieschbourg, Marc Bichler, Kate Gilmore und Paula Caballero
© Bild: Dietmar Mirkes

Auf der COP23 zu Bonn unter der Präsidentschaft von Fiji wurde der Warschau-Mechanismus ins Budget des UNFCCC aufgenommen und damit gestärkt, sein 5-Jahres-Plan wurde bewilligt (zwei Jahre sind schon vorbei); jedes Jahr gibt er einen Sachstandsbericht heraus. Desweiteren wurde ein „Expert Dialogue“ zum Thema „Loss and Damage“ etabliert, der sogenannte „Suva Dialogue“. Er bereitet ein „Technical Paper“ vor, das dann vom Exekutivkomitee des Warschau-Mechanismus weiter ausgearbeitet wird und im Juni 2019 erscheint; es soll u.a. die Wege zur Finanzierung für „Loss and Damage“ vorbereiten. Staaten und Beobachter (zum Beispiel NGOs) wurden aufgefordert, bis zum 15.2.2018 dazu Vorschläge einreichen (siehe unten).

Allerdings gab es beim Thema der finanziellen Unterstützung kaum Fortschritte, lediglich bei Versicherungen, der sogenannten „InsuResilience Global Partnership for Climate and Disaster Risk Finance and Insurance Solutions“, finanziell unterstützt von Großbritannien und Deutschland.
Insgesamt herrschte bei vielen Teilnehmern mal wieder Ernüchterung vor: nach den katastrophalen Hurricans des Sommers 2017 und unter der Präsidentschaft eines kleinen Inselstaats wie Fiji hätte insbesondere im Bereich „Loss and Damage“ viel mehr herauskommen müssen.

 

„Loss and Damage“ als Thema auf den Meetings und Side Events

Gerade die Hurrikane und damit die Einsicht, dass der Klimawandel mit Riesenschritten voranschreitet, bestimmten die Atmosphäre, die Politikerreden und Side Events in Bonn.
Die bewegendste Rede vor der Vollversammlung war die von Roosevelt Skerrit, dem Premierminister von Dominica über die katastrophalen Zerstörungen, die der Hurrikan „Maria“ am 17.9.17 auf seiner Insel angerichtet hat: „Today, Dominica stands on the front line…of the war on climate change“ (siehe https://stluciatimes.com/2017/11/16/prime-minister-commonwealth-dominica-addresses-joint-high-level-segment-cop23/).

Hochrangig besetzt und gut besucht war der Side Event „Climate Change and Human Rights“ im Luxemburger Pavillon mit Umweltministerin Carole Dieschbourg und Grand Duc Henri, routiniert moderiert von Marc Bichler, dem Ambassador-at-Large for Human Rights and Climate Change im Außenministerium. Kate Gilmore, UN-Deputy High Commissioner for Human Rights, verwies in einer engagierten Rede darauf, dass Verluste und Schäden einen Eingriff in fundamentale Menschenrechte bedeuten. Die Kolumbianerin Paula Caballero, die Direktorin des Climate Programs des World Ressources Institute, sagte, dass es Katatstrophen sind, die den Unterschied zwischen 1,5° C und 2° C Erwärmung ausmachen. Es brauche Länder, die aus Eigeninitiative voranschreiten (so wie Kolumbien bei den SDGs).

 

© Bild: Pacific Islands Development Forum

 

Ebenfalls hochkarätig besetzt war das „High Level“ Side-Event „Loss and Damage and the 2030 Agenda“ im Fiji-Pavillon, an dem u.a. der Premierminister von Fidji und Präsident dieser COP, Frank Bainimarama, teilnahm. François Martel, der Generalsekretär des Pacific Islands Development Forum, dem Entwicklungsverband der pazifischen Inselstaaten verwies auf die Suva-Deklaration von 2015 (s. oben) und das Recht, in Würde – und nicht im letzten Moment als Flüchtling – auswandern zu können. Eine Sprecherin der UNESCO stellte eine Studie vor, in der sie die Verluste und Schäden in 14 Dörfern auf pazifischen Inseln untersucht und verglichen haben. Kate Gilmore, UN Deputy High Commissioner for Human Rights, betonte wiederum, dass Loss and Damage gleichzusetzen sei mit dem Verlust von Menschenrechten. Ein Sprecher des Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (siehe Kasten) verwies auf die Notwendigkeit, dass „Loss and Damage“ auch zukünftig drohende Risiken berücksichtigen müsse. Der generelle Tenor war, dass das Thema „Loss and Damage“ viel höher gehängt werden müsse.

Auf der Veranstaltung von CAN South Asia am 7.11.17 plädierte Reverend Tafue Lusama aus Tuvalu ebenfalls dafür, nicht von „Flüchtlingen“ zu sprechen, sondern von „vom Klimawandel getriebenen Migranten“. „Wir haben alle Formen des Klimawandels: Anstieg des Meeresspiegels, intensivere Stürme, Versalzung unserer Böden, Bleiche der Korallen, wodurch sich die Nahrung für Fische verringert und damit der Fischbestand selbst. Umsiedlung bedeutet Verlust der eigenen Kultur, Sprache, Identität; wir werden Bürger vierter Klasse. Das 2°-Ziel sichert uns nicht, wir brauchen das 1,5°-Ziel.“

Harjeeth Singh von Action Aid, der im 5-Jahres-Plan des Warschau-Mechanismus mitarbeitet, zeigte in einem Rückblick, wie viel zu langsam „Loss and Damage“ vorankommt. Er zeigte sich skeptisch, dass es in den nächsten beiden Jahren Durchbrüche bei der Finanzierung gäbe, weil nur zwei Sitzungen pro Jahr vorgesehen seien („I am sorry, I don’t have good news for you.“) ; es sei auch wichtig, über nicht-ökonomische Verluste zu sprechen. Er verlangte von Europa, die Führungsrolle im Thema „Flüchtlinge“ zu übernehmen und es brauche weiterhin öffentlich Druck für “Loss and Damage”.

 

Wie geht es nun weiter?

CAN International, der internationale Dachverband von Klima- und Entwicklungs-NGOs (die ASTM ist Mitglied in CAN-Europe), hat im Februar 2018 seine Vorschläge für die weiteren Arbeitsschwerpunkte des Exekutivkomitees des Warschau-Mechanismus eingereicht; sie sehen u.a. vor:
– Es muss klar unterschieden werden zwischen Maßnahmen zur Anpassung und zum Ersatz von Verlusten und Schäden. Wenn zum Beispiel infolge des Anstiegs des Meereswassers wegen der Versalzung des Grundwassers salzverträgliche Reissorten gepflanzt werden müssen, fällt dies unter Anpassung. Wenn aber ein Dorf komplett auf sichereres Territorium umgesiedelt werden muss, erleiden seine Bewohner einen Verlust ihrer traditionellen Böden und eventuell von Teilen ihrer Lebensweise. Dasselbe gilt für Fischer, die infolge der Erwärmung des Meerwassers und der Korallenbleiche wegen des Rückgangs der Fischbestände nicht mehr von ihren Einkünften als Fischer leben können. Ebenso kann Wüstenbildung so weit gehen, dass Hirten sich nicht mehr daran anpassen können und sich komplett andere Weidegründe oder Einkünfte suchen müssen.

– Bei all diesen Fällen muss man unterscheiden, ob eine negative Wirkung ursächlich ganz auf den Klimawandel zurückzuführen ist, oder ob sie lediglich verstärkt wurde und wenn ja, zu welchen Anteilen.

– Daher müssen die Finanzmittel für Loss and Damage-Maßnahmen zusätzlich zu den bereits existierenden Mitteln für Entwicklung, humanitäre Hilfe, Treibhausgasreduktion und Anpassung sein.

– Nach derzeitigen Schätzungen werden ab 2022 mindestens 50 Mrd. $ – und dann jährlich weiter ansteigend – nötig sein, um Schäden und Verluste auszugleichen.

– Es sollen daher neue Finanzquellen gemäß dem Verursacherprinzip erhoben werden, zum Beispiel eine Klimaschädensteuer auf die Gewinnung fossiler Ressourcen, einen generellen Aufschlag auf Kohlenstoffe, eine Besteuerung der Flüge und Schiffahrten, eine Transaktionssteuer auf Finanzbewegungen, Aufschläge bei der Versteigerung von Emissionsrechten im ETS-System. Dabei muss gewährleistet werden, dass diese Maßnahmen nicht durch Preisaufschläge zu Lasten ärmerer Schichten geht und die reicheren Länder gemäß dem Prinzip der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortung einen Sockelbetrag besteuern.

– Die Einnahmen, Verwaltung und Vergabe dieser Mittel soll beim Warschau-Mechanismus liegen, der damit parallel zu den anderen Klimafonds und in das UNFCCC-System integriert arbeitet.

Alle diese Kriterien und Modalitäten sollen im Laufe von 2018 und 2019 erarbeitet werden, so dass ein solcher Fonds am Ende des 5-Jahres-Plans des Warschau-Mechanismus Ende 2019 operationell ist.

Mehr Informationen zu der Submission von CAN-International findet man auf: http://www.climatenetwork.org/search/node/SubmissionLossandDamage.

 

Fazit zu „Loss and Damage“ auf und nach der COP23:

Die internationale Klimadiplomatie hält überhaupt nicht mehr Schritt mit dem real vorwärtsdrängenden Klimawandel – insbesondere im Bereich „Loss and Damage“.

Hier sollte Luxemburg aufgrund seiner überdurchschnittlichen Emissionen mehr Eigeninitiative zur inhaltlichen und politischen Unterstützung der Prozesse des Warschau-Mechanismus entwickeln. Der Titel eines weiteren Side Events von Luxemburg in seinem Pavillon im Annex der Stände von Deloitte und der EIB lautete „Luxembourg’s role as platform for Climate Finance“. Ein glaubwürdiger Beitrag dazu wäre die Rolle als Vorreiter bei der Finanzierung von „Loss and Damage“.

 

UN-Platform on Disaster Displacement/ Sendai Framework for Disaster Risk Reduction

Parallel und ergänzend zum Bereich „Loss and Damage“ auf den Klimagipfeln haben sich zwei andere institutionelle Stränge auf internationaler Ebene entwickelt: die UN-Platform on Disaster Displacement und das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction:

Die UN-Platform on Disaster Displacement

Die Schweiz und Norwegen legten 2015 die „Nansen-Schutzagenda“ für Flüchtlinge vor Naturkatastrophen vor, die von 109 Regierungen weltweit unterstützt wird. Sie weist auf die bestehende Schutzlücke in den globalen Flüchtlingskonventionen für Opfer von Naturkatastrophen hin und bietet praktische Empfehlungen für den konkreten Umgang mit Entwurzelten. Sie verknüpft humanitäre Hilfe mit Menschenrechten, Flüchtlingsschutz, Migration und Anpassung, Risikominderung und Entwicklung. Im Juli 2016 nahm die UN-Platform on Disaster Displacement zur Umsetzung der Schutzagenda unter der Präsidentschaft von Deutschland ihre Arbeit als Nachfolgemechanismus auf.

Das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction

Der – frei übersetzt – „Sendai-Rahmenplan zur Reduzierung von Katastrophenrisiken“ wurde im März 2015 von der Weltkonferenz über die Reduzierung von Katastrophenrisiken in der japanischen Stadt Sendai angenommen und von der UN-Vollversammlung im Juni 2015 bestätigt. Er hat vier Prioritäten:– ein besseres Verständnis von Katastrophenrisiken,– eine Verstärkung der Bewältigung von Katastrophenrisiken,– Stärkung der Widerstandskräfte gegen Katastrophenrisiken,– Stärkung vorbereitender Maßnahmen gegen Katastrophenrisiken.Es wurden sieben quantitative Ziele bis 2030 formuliert, zum Beispiel die Zahl der Todesopfern von Katastrophen von 2020 bis 2030 um jährlich 100.000 Menschen zu verrringern (verglichen mit 2005 bis 2015), dass immer mehr Länder Pläne zur Reduzierung von Katastrophenrisiken entwickeln und Katastrophenvorwarnsysteme ausbauen. Das Sendai Framework ist eine 15jährige (2015 bis 2030) freiwillige Vereinbarung der Staaten, um die menschlichen und ökonomischen Verluste durch Katastrophen zu vermindern.

„Loss and Damage“ wird im nächsten Brennpunkt genauer behandelt.

 

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