Apoyos a la emergencia del Covid 19 y las persistentes brechas institucionales y sociales en el Perú

César Flores Unzaga – CooperAcción –

El Perú ha sido uno de los países que ha liderado el crecimiento económico en América Latina en las últimas dos décadas. Sin embargo, el llamado “milagro peruano” no se ha traducido en una distribución equitativa de la riqueza ni en reformas que fortalezcan a sus instituciones de tal forma que se pueda atender adecuadamente a su población. Ambos retos forman parte de la deuda histórica que mantiene el Estado peruano.

El inicio de la pandemia del Covid 19 y su llegada al Perú mostró las enormes debilidades de la institucionalidad peruana que se vio reflejada, especialmente, en la precariedad de su sistema de salud. Esto llevó al país, en agosto del 2020, a tener uno de los peores ratios a nivel global de fallecidos por cien mil habitantes por Covid 19. Otros tipos de fragilidades institucionales también se vieron al descubierto e impidieron una adecuada respuesta a la pandemia tales como el alto grado de informalidad en el mercado laboral que alcanza el 70%, la debilidad de la infraestructura de comunicaciones que puso en evidencia las enormes brechas digitales, la precariedad de las viviendas y el alto hacinamiento que impidió un adecuado ejercicio de aislamiento social como medida preventiva a los contagios, el deficiente sistema de transporte público, entre otros.

Una de las casusas principales de estas brechas en el país es la baja recaudación tributaria histórica que no ha permitido realizar las reformas estructurales necesarias. En los últimos cincuenta años, la presión tributaria -que mide la recaudación como porcentaje del PBI nacional- ha oscilado alrededor del 14% cuando el promedio en América Latina es de 21% y en los países de OCDE es de 35%. Esto ha originado que el Perú tenga un Estado comparativamente pequeño para las dimensiones y necesidades del país. En el lado opuesto, el gobierno peruano desde el año 2000 ha sacado a relucir la estricta disciplina fiscal que ha aplicado a lo largo de estos años, lo cual le ha permitido no sólo tener una de las deudas públicas más bajas de la región, sino además generar ahorros, los cuales está utilizando precisamente en este contexto de pandemia.

Frente a esta paradoja se cuestionó si no hubiera sido más coherente invertir previamente estos ahorros, que enfrentar la pandemia con estas enormes brechas institucionales, de servicios e infraestructura pública. Asimismo, cada vez se hace más notoria la necesidad de iniciar una verdadera reforma tributaria que le dé viabilidad al Estado peruano y la atención de sus obligaciones sociales.

Con el inicio de la pandemia del Covid 19, el gobierno peruano apareció en la esfera internacional con uno de los planes más ambiciosos para minimizar sus impactos sociales y económicos. La estrategia utilizada se ha enfocado en tres componentes:

1. Atención inmediata a la emergencia: que buscaba fortalecer a los sistemas de salud, realizar acciones de limpieza, garantizar el orden público y brindar ayuda humanitaria.
2. Soporte económico a las familias vulnerables: que corresponde a la entrega de subsidios a hogares, alivio tributario y liquidez dirigido a los trabajadores por medio de la disposición adelantada de fondos previsionales y CTS[1], y otras medidas;

• Soporte a las empresas y a la economía: en que destaca el programa de garantías de créditos con bajas tasas de interés (Reactiva Perú), las medidas de gasto público de mantenimiento de infraestructura e inversión, así como programas de apoyo focalizado tales como a las medianas y pequeñas empresas (MYPE) y otros sectores específicos, el subsidio a la planilla de personal con bajos ingresos, el aplazamiento del depósito de la CTS y pago de impuestos por parte del empleador, entre otros.

Este conjunto de medidas tenían dos orientaciones. Un grupo de ellas estaba enfocado a la contención de los efectos del Covid 19, mientras que un segundo grupo buscaba la reactivación económica. Todo el plan de atención diseñado por el gobierno requería un financiamiento equivalente al 20% del PBI. Uno de los primeros debates que comenzaron a aparecer en la esfera pública, conforme se iba configurando el plan, fue si había una distribución equilibrada en estas políticas públicas en las que por un lado se buscaba atender a las familias vulnerables y la propia emergencia sanitaria y, por otro lado, se buscaba atender a las empresas y la economía en general. En términos presupuestarios se observaba una disposición del gobierno por atender al segundo grupo de manera más decidida.

Debido a la llegada del Covid 19, el 15 de marzo del 2020 el gobierno peruano decretaba una cuarentena nacional que implicaba el aislamiento social obligatorio de toda la población, y a la par, la reducción de las actividades económicas sólo a las más esenciales.

En el caso de la cuarentena nacional esta se prolongó hasta junio y continuó hasta comienzos de octubre con cuarentenas focalizadas. A partir de entonces se han mantenido medidas específicas como el uso obligatorio de tapabocas, toques de queda en las noches con horarios diferenciados por territorios, restricciones de movilidad los domingos, entre otros.

Por su parte, en el plano económico se diseñó un esquema de reanudación de las actividades productivas en cuatro fases evaluando el avance del Covid 19. Para la reapertura económica en cada fase se fueron desarrollando protocolos sanitarias coordinados con las autoridades competentes y la Autoridad Nacional de Salud, de tal manera que se minimicen los riesgos de contagio. En relación a los protocolos, estos fueros cuestionados por varios gremios empresariales ya que se les consideraba excesivamente estrictos y se los comparaba con estándares del “primer mundo”; finalmente, el gobierno fue cediendo y estas medidas se fueron flexibilizando a lo largo del año. Otro debate en la primera etapa de la cuarentena nacional giró en torno a qué podía considerarse una actividad económica esencial. Por ejemplo, el sector minero continuó operando desde el inicio de la cuarentena –aunque de manera parcial-, a lo que se sumaba protocolos sanitarios deficitarios, lo que ha originado un gran número de trabajadores contagiados por Covid 19. De hecho, en agosto el ministerio de Energía y Minas reportaba 5,138 contagiados en el sector.

La reanudación de actividades económicas se inició en mayo, con la fase 1, que incrementó el nivel de operatividad de la economía hasta un 73% de acuerdo a cálculos del gobierno y permitió la operación de sectores como la minería e industria, construcción, servicios y comercio electrónico; en junio se aprobó la fase 2 que incluyó actividades económicas correspondientes a seis sectores productivos adicionales, entre ellos, el reinicio parcial de centros comerciales y conglomerados (con aforo hasta el 50%); en julio inició la fase 3 en el que se incluyó el transporte aéreo, marítimo e interprovincial de pasajeros y otros servicios; y en octubre dio inicio la fase 4, aunque de manera parcial, ya que en diciembre recién se permitieron actividades recreativas como cines, teatro y otros similares aunque con aforos reducidos.

Para finales del 2020, el Ministerio de Economía y Finanzas había previsto una caída de -12% de la economía peruana, una de los mayores retrocesos en América Latina, aunque para el 2021 se estimaba un rebote similar de 11%. Sin embargo, esta recuperación está en cuestión frente al reciente anuncio del ministerio de Salud de estar comenzando la segunda ola de contagios de Covid 19 al iniciarse el presente año. Si la situación sanitaria empeora podría desencadenar en nuevas medidas de aislamiento social estrictas y la paralización de varios sectores económicos.

Comparativamente el gobierno privilegió en términos presupuestarios la atención de las empresas y la economía. Dentro del plan de atención general del Covid 19, el principal programa creado por el gobierno fue Reactiva Perú. El programa Reactiva Perú se crea con el fin de que no se interrumpa la cadena de pagos en la economía a través de créditos a bajas tasas de interés. En efecto, las empresas enfrentan pagos y obligaciones de corto plazo con sus trabajadores y proveedores de bienes y servicios y el programa buscaba ofrecer liquidez para que no se interrumpan estos pagos. El mecanismo contemplaba el otorgamiento de garantías por parte del Estado entre el 80% y 98% del valor del crédito, lo cual permitía que las tasas de interés bajen significativamente.

Las garantías para estos créditos otorgadas por el Estado llegaban a S/ 60 mil millones (aprox. US$ 17 mil millones), monto equivalente al 8.7% del PBI nacional. Como se mencionó, una discusión importante fue cuál era el peso que se le daba a las empresas frente al apoyo a las propias familias en situación de vulnerabilidad. Hasta finales de agosto, para los subsidios monetarios a familias vulnerables durante el 2020 se había previsto un fondo total de S/ 13.1 mil millones (aprox. US$ 3.7 mil millones) que equivale a 1.9% del PBI nacional. De este modo, el fondo para las familias vulnerables era 4.5 veces menor que el ofrecido por Reactiva Perú.

Al interior del programa Reactiva Perú también hubo críticas relacionada a qué tipo de empresas eran las que absorbían dichos créditos. Si se analizaba por el tamaño de empresas, la gran empresa fue la que tuvo mayor facilidad para acceder a estos fondos con un tope de hasta S/ 10 millones por crédito. De hecho, hasta agosto el rubro gran empresa -catalogado así por el gobierno- llegó a ocupar el 66.7% del total del fondo otorgado. A diciembre del 2020, y habiendo colocado casi la totalidad de los fondos de Reactiva Perú, el 49.0% había sido colocado a la gran empresa, 4.9% a la mediana empresa, 31.9% a la pequeña empresa y 14.2% a la micro empresa.

Distribución de empresas que accedieron al programa REACTIVA PERÚ por tamaño

Fuente: Diario La República, 9 de diciembre 2020.

Estas proporciones de colocación contrastan con el hecho de que las micro y pequeñas empresas son, en efecto, las que han padecido una mayor vulnerabilidad durante la pandemia. Al respecto, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) estimaba que a finales del 2020 podían cerrar 2.7 millones de empresas en toda la región, de las cuáles el 90% serían microempresas. Por tipos de empresa, CEPAL calculaba un decrecimiento en número de empresas de -20.7% en el caso de las microempresas, -7.1% en pequeñas empresas, -2.8% en medianas empresas y -0.6% en grandes empresas[2].

Frente a las limitaciones de Reactiva Perú, el gobierno empezó a crear nuevos fondos de apoyo empresarial (FAE) más focalizados por sectores, tales como el FAE-MYPE, FAE-Turismo y FAE-AGRO, los cuales no han tenido sin embargo resultados efectivos en términos de colocación. Por ejemplo, a noviembre el FAE-AGRO apenas había subastado el 2% (S/ 40 millones) del fondo de S/ 2 mil millones puestos a disposición por el Gobierno. Esto se explica principalmente debido a que los requisitos de este fondo no están ajustados a la realidad social del sector agrario, por ejemplo, se exige a los beneficiarios títulos de propiedad, constancia de arrendamiento o posesión, aun cuando solo el 15% de agricultores a nivel nacional los posee[3].

En un segundo nivel, en términos presupuestarios, estuvo el eje de soporte a las familias vulnerables. Este se ha enfocado principalmente en el otorgamiento por parte del Estado de un subsidio monetario de S/ 760 (aprox. US$ 215) a cada familia en situación vulnerable.

Este tipo de apoyo nació con el bono Yo me quedo en casa en marzo con el inicio de la cuarentena nacional, sin embargo, se identificaron dos dificultades para implementarlo. Lo primero era poder incluir a todas las familias que realmente necesitaran este apoyo. Este buscaba subsidiar inicialmente a 2.7 millones de hogares que se encontraran en situación de pobreza y pobreza extrema, identificados a partir de los registros del Estado. En la práctica, no obstante, se reportaban numerosos casos de familias con economías muy precarias que no habían sido elegidas en el padrón de beneficiarios.

Frente a ello, aparecieron desde sociedad civil varios planteamientos para crear un bono universal que abarcara a toda la población del país y, a la par, se cuestionaba que para el apoyo a las empresas se destinaran fondos bastante mayores. El gobierno reaccionó creando un paquete de subsidios adicionales tales como el bono Trabajador independiente para 780 mil hogares, el bono Rural para 1.1 millón de hogares y el bono Universal familiar para los hogares que se encuentran en condición de vulnerabilidad y no han percibido los bonos antes mencionados. En total se esperaba atender a 8.5 millones de familias y estaban excluidas los hogares con personas registradas en planilla pública o privada (trabajadores dependientes con empleo activo) y hogares con ingresos altos.

Cada familia seleccionada recibió un primer bono en los primeros meses de la cuarentena nacional, el segundo bono entre los meses de agosto y octubre y recientemente en enero del 2021 se ha anunciado la entrega de un tercer bono. Uno de los planteamientos clave al inicio de estos subsidios era si estos bonos debían ser entregados de manera más permanente ya que estaba focalizado hacia las familias con mayor vulnerabilidad sanitaria y económica frente a la pandemia. Lo cierto es que el gobierno tuvo enormes dificultades para implementar un mecanismo de reparto efectivo. Además de las dificultades para construir un padrón de beneficiarios, la enorme brecha digital en muchos territorios del país impidió crear un sistema de entrega en línea. Los bonos se empezaron a repartir de manera presencial a través del Banco de la Nación, lo que generó enormes filas en las sucursales bancarias en las que era difícil cumplir con los protocolos sanitarios. Este mecanismo generó asimismo que la entrega de cada bono se concluyera luego de varios meses.

Los mecanismos de entrega de apoyos descritos en este artículo son una muestra de las importantes brechas institucionales e inequidades sociales que aún persisten en el Perú. En el 2021, en julio, el país celebrará el bicentenario del nacimiento de la república, con muchas expectativas y la promesa incumplida de un Estado que no logrado atender a su ciudadanía en igualdad de condiciones.

[1] La compensación por tiempo de servicios (CTS) es un aporte social pagado semestralmente por el empleador a cada empleado. Este último dispone del mismo cuando concluye su vínculo laboral.

[2] https://www.cepal.org/es/euromipyme/mipymes-covid-19

[3] https://propuestaciudadana.org.pe/comunicaciones/gpc-en-medios/se-debe-fortalecer-la-banca-estatal-de-fomento-y-desarrollo-agrario-el-fae-agro-es-un-completo-fracaso/