Alena Ivanova, Global Justice UK –
Le 15 janvier 2022, le COVAX a franchi une étape clé – son premier milliard de vaccins livrés[i]. Cependant, l’occasion a laissé un goût amer aux militants et experts de l’accès aux médicaments. Qu’est-il advenu des nobles objectifs du COVAX et son échec était-il garanti dès le départ ?
Le monde a entamé l’année 2020 avec le premier cluster du nouveau virus SARS-CoV-2 officiellement signalé à Wuhan, en Chine. Il est peu probable que les mots « voyager moins », « voir moins souvent sa famille et ses amis » et « se laver constamment les mains » aient figuré sur l’une de nos listes de résolutions pour 2020, et pourtant, ces mots allaient bientôt devenir la nouvelle réalité de nos vies. La situation s’est rapidement aggravée, d’une manière que les experts avaient peut-être prédite, mais que le grand public ne connaissait que des scénarios catastrophes des productions hollywoodiennes. Le 11 mars 2020, la situation est devenue officielle : l’Organisation mondiale de la santé a déclaré une pandémie.
Au cours de cette première année, plus de 85 millions de cas[ii] et jusqu’à 3 millions de décès[iii] ont été attribués au nouveau virus dans le monde, mais en décembre, un effort scientifique extraordinaire a permis de produire plusieurs vaccins prometteurs. Pfizer-BioNTech (COMIRNATY) a reçu une autorisation d’urgence pour son utilisation au Royaume-Uni[iv], ouvrant la voie au déploiement le plus rapide d’un programme de vaccination à l’échelle mondiale – et marquant l’ascension de cette société pour dominer le marché des vaccins au cours des 12 mois suivants[v]. Mais l’histoire du développement et du déploiement du vaccin Covid-19 montre à la fois le meilleur et le pire de notre époque en termes de coopération internationale, de réponse institutionnelle et bien sûr d’équité.
Au moment de la rédaction de cet article (19 janvier 2022), moins de 6 % de la population des pays à faible revenu (selon les groupes de revenu de la Banque mondiale) est entièrement vaccinée[vi]. Seuls cinq pays africains ont atteint l’objectif fixé par l’OMS de vacciner au moins 40 % de leur population jusqu’à fin 2021[vii]. Les vaccins ne sont pas la solution, mais la vaccination l’est, et l’inégalité d’accès aura des conséquences durables. Plus de 160 millions de personnes supplémentaires vivent aujourd’hui dans la pauvreté par rapport à il y a deux ans.[viii]
Il est donc crucial d’examiner les stratégies et les décisions adoptées par la communauté internationale pour tenter de lutter contre la Covid-19. L’expérience des crises de santé publique précédentes a permis de tirer des leçons, mais le COVAX a-t-il montré que nous les avons apprises ?
Qu’est-ce que le COVAX ?
En avril 2020, l’Organisation mondiale de la santé a lancé un dispositif pour accélérer l’accès aux outils de lutte contre la Covid-19 (Accélérateur ACT), un partenariat multipartite qui repose sur quatre piliers : les tests, les traitements, les vaccins et le renforcement des systèmes de santé. Le COVAX, le pilier « vaccins », est organisé par la Coalition pour les innovations en matière de préparation aux épidémies (CEPI), l’Alliance Gavi et l’OMS[ix]. La Fondation Gates est l’un des principaux bailleurs de fonds de l’OMS et a participé activement à la création de la CEPI et de Gavi.
Le mécanisme d’approvisionnement COVAX, géré par Gavi, est notamment chargé d’assurer un accès équitable aux vaccins Covid-19 dans tous les pays, quel que soit leur niveau de revenu. Le mécanisme vise à mettre en commun le financement, les ressources, l’approvisionnement et la livraison, avec 92 pays à revenu faible ou intermédiaire recevant des doses gratuitement et 76 pays autofinancés ou « investisseurs » payant au prix coûtant[x]. Initialement, le COVAX était censé fournir 2 milliards de vaccins dans le monde entier avant la fin de 2021, mais cet objectif a été ramené à 1,2 milliard en décembre 2021. Ce n’est que le 15 janvier 2022, soit deux ans après le début de la pandémie, que le COVAX a livré sa milliardième dose.
Les choses ont-elles mal tourné, ou le COVAX était-il un concept défectueux dès le départ ?
Il est important de commencer notre analyse en établissant une compréhension commune du principe clé qui sous-tend la création du COVAX : Garantir un accès équitable aux populations les plus vulnérables dans toutes les nations, quel que soit leur niveau de revenu. Le fait que les nations du monde n’allaient pas toutes avoir le même accès aux vaccins et aux traitements vitaux de la COVID-19, était clairement un problème qu’il fallait résoudre. L’histoire raconte que le Dr Berkeley, PDG de Gavi, et le Dr Hatchett, PDG de la CEPI, ont eu l’idée du concept du COVAX lors de conversations en janvier 2020, avant même que le besoin de vaccins ne soit évident.[xi] Cependant, le cercle d’influence autosélectionné qui a créé le COVAX a eu un impact sur ses performances décevantes. Malgré sa vision d’un mécanisme mondial, l’OMS n’a pas développé un processus de prise de décision dirigé par les gouvernements. Les pays de l’AMC (les 92 participants financés par le COVAX) ou leurs organes représentatifs régionaux n’ont pas non plus été invités à participer au processus de conception. Cela a conduit à un système à deux niveaux pour les nations, invalidant les ambitions unificatrices du programme.
Si les pays à faible revenu et la société civile n’ont pas eu de siège à la table, les pays à revenu élevé ont eu beaucoup à dire sur les propositions initiales. Sous l’influence du Royaume-Uni, par exemple, les pays « investisseurs » ont reçu le droit de choisir les vaccins qu’ils souhaitaient demander via le mécanisme en échange d’un coût initial plus élevé – une option qui n’était pas offerte aux AMC. En outre, les pays riches pouvaient utiliser le COVAX pour 10 à 50 % de leur population, alors que les pays financés n’avaient que l’option de 20 %.[xii]
Les pratiques non représentatives mises en place au cours de la phase de conception se traduiraient alors naturellement par une structure de gouvernance opaque et complexe, sans aucun moyen formel de rendre des comptes[xiii]. La plupart des pouvoirs de décision sont centrés au sein de structures existantes de Gavi, qui ne représentent pas tous les pays inclus dans le programme du COVAX. En même temps, Gavi n’avait tout simplement pas l’expérience de la collaboration avec les pays à revenu élevé et les sociétés pharmaceutiques, ce qui limitait d’autant plus sa capacité à résister ou du moins à tenir compte et à planifier leurs agendas distincts.[xiv] Le décor était planté.
Une crise sans précédent exige des solutions sans précédent – pour autant qu’elles s’inscrivent dans le cadre du statu quo.
Gavi dispose néanmoins d’une expertise dans le modèle de la garantie de marché (AMC), mais son expérience passée aurait dû lui faire prendre conscience qu’il ne fallait pas s’y fier[xv]. Le recours notamment au partenariat public-privé est profondément problématique car il suppose la coopération des entreprises pharmaceutiques sans proposer d’engagements en matière de prix ou de transparence. Il n’est pas étonnant que ce modèle ait la préférence des pays à revenu élevé et des entreprises, car il ne remet pas fondamentalement en cause leur mode de fonctionnement, mais renforce les incitations du marché.
Ces derniers mois, la condamnation de l’accaparement de doses par les pays riches et du fait que les fabricants de vaccins ne donnent pas la priorité aux contrats COVAX s’est intensifiée[xvi]. Pourtant, le défi d’une pandémie a toujours été que la demande mondiale dépasse l’offre, et non que les entreprises pharmaceutiques ne soient pas incitées par le marché. Il est fondamentalement illogique de laisser les pays à haut revenu et une poignée d’organismes consultatifs et philanthropiques fixer les règles, puis de n’imposer aucune condition aux entreprises pharmaceutiques – et de s’attendre à un résultat différent.
Dans le cadre d’un modèle PPP, les entreprises pharmaceutiques sont un décideur clé. C’est à elles qu’il revient de conclure des contrats et d’étendre la production ou de signer des accords de licence. La participation de la Fondation Gates, par exemple, a permis de s’assurer que le COVAX et C-TAP[xvii] (la plateforme de partage des connaissances de l’OMS à laquelle aucun fabricant de vaccins n’a participé) restent séparés, sans tentative d’utiliser le pouvoir d’achat du COVAX comme levier pour la participation à C-TAP. Le financement Accélérateur ACT pour la recherche et le développement ne stipule pas d’engagements en matière d’effet de levier et d’accès[xviii].
Gavi semble délibérément insensible à d’autres appels qui pourraient également élargir l’approvisionnement – ils n’ont pas répondu à la proposition de l’OMC de déroger aux règles de propriété intellectuelle sur les vaccins et les produits thérapeutiques Covid-19 (ce qu’on appelle la dérogation aux ADPIC), malgré le soutien écrasant à l’initiative de pays pour lesquels elle a mis en place son mécanisme de soutien. Une mise en commun d’approvisionnements diversifiés aurait dû être une priorité pour l’initiative, surtout après la perturbation majeure causée par l’épidémie de Covid-19 au printemps 2021 en Inde. Cette situation a conduit le Serum Institute à geler les exportations de son vaccin AstraZeneca en mars[xix], portant le plus grand coup au COVAX cette année-là. Pourtant, la décision de s’appuyer massivement sur le SI pour l’approvisionnement n’était pas un accident,[xx] mais faisait suite à un conseil de la Fondation Gates.
Résultats sur le terrain
Il convient de souligner que l’échec du COVAX ne concerne pas seulement le milliard de vaccins manquants qui faisaient partie de cet objectif initial de 2021, bien que chaque vaccin manquant représente une personne dont la santé est ainsi compromise. En s’efforçant de se conformer aux règles du marché, le COVAX a même déçu ses bailleurs de fonds participants. Les livraisons aux AMC et aux pays autofinancés ont été tardives, mal communiquées et chaotiques[xxi]. La plupart des gouvernements participants n’ont donc pas été en mesure de mettre en œuvre des programmes de vaccination soigneusement planifiés et ont exercé une pression supplémentaire sur les rares ressources mobilisées sur le terrain pour la distribution des vaccins. Les retards et l’imprévisibilité alimentent l’hésitation à se faire vacciner et la désinformation en ligne, avertissent certains responsables.[xxii]
Les membres de l’Organisation panaméricaine de la santé (OPS) ont payé près de 202 millions de doses via COVAX en tant que pays autofinancés, mais seulement 93 millions d’entre elles ont été livrées au 23 janvier.[xxiii] Pour l’instant, les pays membres n’ont pas les moyens de payer et n’ont aucune garantie quant aux dates de livraison. Alors que le COVAX s’attendait à ce que les pays à haut revenu concluent des accords bilatéraux directement avec les entreprises pharmaceutiques, son incapacité à remplir ses obligations envers les pays de l’AMC et les pays autofinancés a créé un environnement dans lequel les pays n’ont eu d’autre choix que de chercher des alternatives. En d’autres termes, ils se retrouvent en concurrence les uns avec les autres, avec le COVAX *et* avec les pays à haut revenu, mais avec un délai plus important pour entrer sur le marché et, dans certains cas, à des coûts plus élevés[xxiv].
La justice, pas la charité
Le sommet du G7 en Cornouailles a marqué un tournant pour les dirigeants mondiaux en matière d’accès équitable aux vaccins. Les promesses de dons de doses de vaccin visaient à détourner l’attention des grandes quantités que les pays riches s’étaient procurées par le biais d’accords bilatéraux. Le gouvernement britannique s’est engagé à faire don de 100 millions de doses d’ici à la mi-2022, alors qu’à cette date, il avait déjà acheté 500 millions de doses pour ses 67,2 millions d’habitants[xxv]. Les dates de péremption rapprochées et le manque de matériel de vaccination sont souvent cités comme des défis à relever pour le don de doses, mais le COVAX semble incapable de garantir le respect des normes minimales.[xxvi]
Il est important de noter que, bien que les dons de doses soient une solution temporaire et non durable à la pénurie de vaccins, plus de 35 % de tous les vaccins COVAX ont été donnés.[xxvii] Cette situation ne fait que renforcer un modèle dépassé selon lequel les pays riches partagent les « miettes de la table » avec les nations plus pauvres – exactement le contraire de ce que le COVAX voulait réaliser. Compte tenu des lacunes du processus d’approvisionnement et de sa dépendance à l’égard de la coopération des entreprises pharmaceutiques et des pays à revenu élevé, le programme COVAX a finalement fait trop confiance au marché pour résoudre ce qui revenait essentiellement à des déséquilibres de pouvoir institutionnels.
Le COVAX doit-il être mis au rebut ?
Il existe un certain nombre d’améliorations urgentes et essentielles que le COVAX doit mettre en œuvre à l’avenir pour garantir que 2022 fournisse des vaccins vitaux aux personnes les plus vulnérables du monde. Des signes indiquent également que certaines de ces améliorations sont en cours, notamment le fait de se concentrer sur les 25 nations les plus à risque et de hiérarchiser les besoins par rapport à l’objectif initial de couverture générale[xxviii][xxix]. Ces évolutions sont les bienvenues dans la mesure où elles auront un impact matériel sur les citoyens qui recevront les vaccins dont ils ont tant besoin.
Mais nous risquons toujours de combattre les incendies dans le présent tout en renforçant davantage un modèle qui ne rend tout simplement pas justice à l’avenir. Si l’on ne tient pas compte de l’échec des PPP à obtenir des résultats en matière de santé publique qui renforcent les capacités, décentralisent l’accès aux ressources et créent des infrastructures autonomes sous contrôle public, il importe peu que le COVAX soit inscrit dans le futur traité international de préparation à la pandémie[xxx].
Nous avons besoin de gouvernements et d’organismes internationaux qui soient transparents, responsables et représentatifs, et nous avons besoin qu’ils utilisent leur influence politique pour arracher à une poignée de sociétés pharmaceutiques le contrôle des médicaments, des traitements et des vaccins qui sauvent des vies, grâce à de solides programmes de transfert de connaissances. Des initiatives, telles que le centre ARNm de l’OMS en Afrique du Sud, vont dans une direction intéressante et, en fin de compte, plus responsabilisante. Toutes les voies juridiques et politiques doivent être explorées et suivies pour que ces vaccins – et ceux à venir – cessent d’être des marchandises privées refusées à ceux qui ne peuvent pas payer, mais deviennent au contraire des biens publics mondiaux disponibles gratuitement au moment où l’on en a besoin.
Sources:
[i] https://www.reuters.com/world/global-vaccine-sharing-programme-reaches-milestone-1-billion-doses-2022-01-15/
[ii] https://www.statista.com/statistics/1103040/cumulative-coronavirus-covid19-cases-number-worldwide-by-day/
[iii] https://www.who.int/data/stories/the-true-death-toll-of-covid-19-estimating-global-excess-mortality
[iv] https://www.technologyreview.com/2020/12/02/1012875/the-uk-has-granted-emergency-approval-for-pfizer-biontechs-covid-19-vaccine/
[v] https://reliefweb.int/report/world/pfizer-biontech-and-moderna-making-1000-profit-every-second-while-world-s-poorest
[vi] https://covid19.who.int/table
[vii] https://www.reuters.com/world/africa/only-5-african-countries-may-fully-vaccinate-40-population-by-year-end-who-2021-10-28/
[viii] https://www.weforum.org/videos/160-million-more-people-are-in-poverty-today-than-before-the-pandemic
[ix] https://www.gavi.org/vaccineswork/covax-explained
[x] https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-9240/CBP-9240.pdf
[xi] https://time.com/6096172/covax-vaccines-what-went-wrong/
[xii] https://www.keionline.org/33370
[xiii] https://www.statnews.com/2021/10/08/how-covax-failed-on-its-promise-to-vaccinate-the-world/
[xiv] https://msfaccess.org/sites/default/files/2020-06/MSF-AC_COVID-19_Gavi-COVAXFacility_briefing-document.pdf
[xv] https://www.gavi.org/sites/default/files/document/pneumococcal-amc-outcomes-and-impact-evaluationpdf.pdf
[xvi] https://www.reuters.com/business/healthcare-pharmaceuticals/covax-scheme-needs-rules-prevent-vaccine-hoarding-who-advisor-2021-12-10/
[xvii] https://newrepublic.com/article/162000/bill-gates-impeded-global-access-covid-vaccines
[xviii] https://www.cgdev.org/blog/lessons-rd-and-manufacturing-investment-equitable-covid-19-and-pandemic-response
[xix] https://www.ft.com/content/5349389c-8313-41e0-9a67-58274e24a019
[xx] https://www.gavi.org/news/media-room/100-million-covid-19-vaccine-doses-available-low-and-middle-income-countries-2021
[xxi] https://www.statnews.com/2021/10/08/how-covax-failed-on-its-promise-to-vaccinate-the-world/
[xxii] https://qz.com/2071543/why-the-covax-vaccine-program-failed/
[xxiii] https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiMjA5ZDAxMmEtYTljNC00M2I0LWE5MjUtYWQzZGQxNDc4OThhIiwidCI6ImU2MTBlNzljLTJlYzAtNGUwZi04YTE0LTFlNGIxMDE1MTlmNyIsImMiOjR9
[xxiv] https://www.politico.eu/article/millions-europe-donated-coronavirus-vaccines-arrival-blame/
[xxv] https://www.globaljustice.org.uk/news/g7-vaccine-donations-will-cover-just-11-of-worlds-unvaccinated-population/
[xxvi] https://www.results.org.uk/blog/parliament-debates-how-ensure-equitable-access-vaccines
[xxvii] https://msfaccess.org/covax-broken-promise-world
[xxviii] https://msfaccess.org/covax-broken-promise-world
[xxix] https://www.reuters.com/business/healthcare-pharmaceuticals/first-covax-send-covid-shots-only-least-covered-nations-2021-10-01/
[xxx] https://www.who.int/news/item/01-12-2021-world-health-assembly-agrees-to-launch-process-to-develop-historic-global-accord-on-pandemic-prevention-preparedness-and-response
